文章来源：北京德和衡律师事务所

文章作者：田小皖

为构建统一的加密资产市场监管格局，欧盟于2023年出台了2023/1114号法规，《加密资产市场监管法案》(MiCA)，并于2023年4月20日欧洲议会会议上正式投票通过，在今年6月30日正式生效，到2026年6月30日结束过渡期。MiCA作为欧盟数字金融战略一揽子计划的一部分，明确了法案的适用对象范围、加密资产的分类、监管主体及相应的信息报告制度、营业限制制度以及行为监管制度等，是迄今为止最全面的数字资产监管框架，影响范围覆盖27个欧盟成员国以及欧洲经济区 (EEA)的另外 3 个国家(挪威、冰岛、列支敦士登)。一旦一家公司在一个国家获得MiCA下的许可，它就可以在横跨30个欧洲国家的整个EEA加密资产大市场提供许可服务。这对有意进入欧盟加密市场的企业来说意义重大，因为MiCA位阶高、适用全欧盟成员国，加密服务提供商只需要遵守这一个框架就可以达到合规要求，合规成本大大降低；并且，欧盟作为全球首个采用全面加密法规的司法管辖区，MiCA很可能会对其他主权国家或地区的加密货币统一立法形成示范作用，具有重大参考意义。本文将介绍MiCA的意义、影响，以及其具体规范的理解与适用。

一、 首个监管加密货币行业的全面规则

虽然欧洲并非加密业务体量最大的地区(次于美国与亚洲)，但欧洲迫切需要这样一套统一的规则来应对加密市场的现实问题。此前，由于加密资产大多不受欧盟法律管辖，2019年，欧洲银行管理局(EBA)发布的报告认为，加密资产交易存在消费者保护和洗钱风险，建议欧盟委员会采取行动。2020年初，欧盟第五项反洗钱指令导致各国加密货币注册和许可制度不统一，在欧盟范围内经营加密货币业务变得十分困难，需要应对每个国家不同的监管，增加了运营负担，加密货币行业、监管机构等各方都在呼吁欧盟协调监管。此外，欧盟希望在科技监管方面实现全球领导地位，如《通用数据保护条例》(GDPR)、《数字市场法案》(DMA)、《数字服务法案》(DSA)等立法都体现了欧盟积极制定全球科技标准的野心，加密货币监管是其积极策略的一部分。这些因素综合作用，促使欧盟果断采取行动实施MiCA立法。

因此，欧盟想要通过MiCA实现的目标是保护购买加密货币或参与加密货币资产服务的消费者，建立监管协调以消除监管套利漏洞，并允许公司在整个欧盟范围内运营，而无需申领27个国家不同的许可证和应对27种监管规则，为企业进入该领域创造法律上的确定性，为不同的加密货币服务商(代币发行、交易、托管等)制定明确的规则手册，解决目前分散的法律格局，协调支持创新和公平竞争，同时也确保了加密货币市场高水平的消费者保护和市场诚信。通过及时和全面的政策框架，加速实现其领导技术合规发展和经济创新的野心。

需要强调的是，MiCA虽然是一套全面的规则，但其适用范围也有限制。MiCA适用于在联盟内从事加密资产发行、向公众发售和交易或提供与加密资产相关的服务的自然人、法人及某些其他企业。不适用于：为其母公司、其自己的子公司或母公司的其他子公司提供加密资产服务的法人，破产程序过程中的清算人或管理人(本法第47条的规定除外)，以及的公共组织机构。

MiCA不涉及当前《欧盟反洗钱条例》(AMLR)讨论的加密货币业务的详细反洗钱规则，也不涉及《资金转移监管规定》(TFR)已经确立的反洗钱规则。已被认定为证券的加密资产(或加密资产服务)，由《金融工具市场法规》(MiFID)涵盖，并对想要在区块链上试行证券交易和结算的人采取了“分布式账本技术(DLT)试点机制”，不受MiCA监管。另外，MiCA旨在为现有欧盟金融法律监管之外的加密资产建立监管框架，有资格作为金融工具的加密资产也不属于MiCA的监管范围，例如证券型代币和央行数字货币。

二、 MiCA详细规则

MiCA对加密资产的定义是“价值或权利的数字表示，可以使用分布式账本或类似技术(如区块链)以电子方式转移和存储。”MiCA对加密资产监管的内容主要涵盖：加密资产在发行、向公众提供和交易平台上交易的透明度和披露要求;加密资产服务提供商、资产参考代币发行人和电子货币代币发行人的授权和监督要求，以及其运营、组织和治理的要求;加密资产在发行、向公众提供和交易中对持有人的保护要求;加密资产服务提供商客户的保护要求;为防止内幕交易、非法披露内部信息和市场操纵而采取的措施，以确保加密资产市场的完整性。这些规则大致可以分为以下三个方面：

　(一)资产分类

MiCA主要涵盖以下类型的加密资产：第一类：资产参考代币(Asset-Referenced Token，ART)，其定义为通过参考几种法定货币、一种或多种商品或一种或多种加密资产或相关组合的价值来保持稳定价值的加密资产。有必要说明的是，此种类型的加密资产不直接与法定货币挂钩，其仅将法定货币的价值作为参考对象。第二类：电子货币代币(E-money Tokens，EMT)，其主要目的是用作交换手段，旨在通过参考法定货币的货币价值来维持稳定的价值。此类加密资产的功能与欧盟EMD2中定义的电子货币的功能非常相似。与电子货币一样，此类加密资产是硬币和纸币的电子替代品，主要用于支付，但仅通过参考一种法定货币来确定其价值。第三类：不被认为是ARTs或EMTs的其他加密资产，如“实用型代币”(Utility Token，UT)，其目的是提供对某种商品或服务的数字访问，在DLT上提供，且仅被该代币的发行者接受。“实用型代币” 具有与数字平台和数字服务的运营相关的非金融目的，应被视为一种特定类型的加密资产。

　(二)对加密资产发行方的要求

根据MiCA第3条第1款第6项的规定，“加密资产发行人” (issuer of crypto-assets) 是指向公众提供任何类型的加密资产或寻求将此类加密资产引入加密资产交易平台的法人。由于MiCA对其适用范围进行了划分，故而其对不同加密资产的发行要求也不尽相同。

1. 除ARTs或EMTs发行人以外的加密资产发行人：MiCA第二编主要适用于ARTs或EMTs发行人以外的加密资产发行人。MiCA对这部分加密资产发行人的要求主要集中在披露规则方面。根据MiCA第4条第1款的规定，除AMTs或EMTs以外的任何加密资产发行人均不得在欧盟向公众提供此类加密资产，或寻求允许此类加密资产在加密资产交易平台上进行交易，除非该发行人：(1)是一个法人实体(可以居住在欧洲经济区内部或外部);(2)对于在第三国设立的发行人，管辖权属于打算提供加密资产或首先寻求在加密资产交易平台上进行交易的成员国的主管当局;(3)起草符合MiCA第5条的加密资产白皮书;(4)已将该加密资产白皮书通知主管当局并发布;(5)确保提供给加密资产产品的资金得到保护;(6)遵守MiCA第13条规定的业务规则的基本行为。若发行人未履行相应的披露规则，则其需要根据MiCA第14条承担不披露和错误披露的责任。

2. 资产参考代币以及电子支付代币的发行人：监管ARTs和EMTs的发行人主要受MiCA第三编和第四编的监管，其中主要包括以下几个方面的内容：

(1) 获得授权，发布白皮书。ARTs发行人必须首先获得其母国指定监管机构的授权，然后才能被允许向公众提供代币或寻求这些代币的准入，且此类资产须在加密资产交易平台上进行交易。为了获得授权，ARTs的发行人必须在欧盟建立为法人实体。而EMTs此类代币的发行人必须被授权为信贷机构或电子货币机构，且符合EMD2中关于电子货币机构的要求。此外，在白皮书的豁免上，尽管ARTs在满足下列情形之一的情况下可以在授权方面被豁免：一是发行ARTs的主体被授权为信贷机构;二是未偿资产参考代币低于500万欧元;三是发行给合格投资者，但ARTs发行人始终需要发布白皮书。EMTs在满足下列情形之一时也可以在授权方面被豁免：一是由合格投资者营销、分发和持有且只能由合格投资者持有的ARTs;二是未偿电子货币代币金额不超过500万欧元，但是EMTs仍然需要根据MiCA第46条的规定发布白皮书。

(2) 自有资金。ARTs发行人必须始终拥有至少等于以下金额中较高者的自有资金：一是35万欧元;二是第32条所述储备资产平均金额的2%。就第二点而言，储备资产的平均金额是指在过去6个月内的平均储备资产金额，以每个日历结束日计算。之所以如此规定，主要是为了提高成为ARTs发行人的门槛，保障消费者的合法利益，促进金融市场的稳定。该要求同样适用于MiCA第43条第1款的EMTs发行人。

(3) 储备资产。任何ARTs的创建和销毁都必须与资产储备的相应增加或减少相匹配同时确保ARTs市场的平稳。根据MiCA第33条的规定，储备资产必须由精心挑选的合格信贷机构、投资公司或加密资产服务提供商单独保管。这是为了保护储备资产免受发行人和托管人的债权人的索赔。如果发生损失，托管人必须将与损失资产类型相同或价值相应的加密资产返还给ARTs发行人。如果保管人能够证明损失是由于超出其合理控制的外部事件造成的，并且尽了一切合理努力，其后果仍然是不可避免的，则保管人的返还责任可以豁免。

虽然EMTs发行人不需要提供储备资产，但其受欧盟EMD2第7条的保障要求的约束，该指令本身指的是《支付服务指令》(Second Payment Services Directive，PSD2) 的第10条。根据这些规定，与ARTs储备资产的规则类似，EMTs要求储备资产在任何时候都不得与代表其持有资金的支付服务用户以外的任何自然人或法人的资金混合， 并且如果资金仍由支付机构持有，在收到资金的下一个工作日结束时尚未交付给收款人或转移到其他支付服务提供商，其应存入信贷机构的单独账户，或投资于本国成员国主管当局确定的安全的、流动的低风险资产。为了支付服务用户的利益，其应根据国家法律与支付机构的其他债权人的债权隔离开来， 特别是在破产的情况下。

(4)ARTs发行人必须建立流动性机制，确保资产流动性。如果ARTs的市场价格与参考资产或储备资产的价值相差很大，尽管发行人没有通过合同授予该权利，ARTs持有人将有权直接向发行人赎回ARTs，赎回费用需与发行人产生的实际成本相称。最后，如果发行人决定停止运营或已有序清盘，或者当其授权被撤回时，发行人应建立并维持合同安排，以确保储备资产的收益支付给资产参考代币的持有人。对于EMTs发行人，MiCA第44条授予EMTs持有人对EMTs发行人的法定债权。发行人只能按面值和收到PSD2第4条所定义的资金发行EMTs。根据EMTs持有人的要求，相应的发行人必须随时以面值赎回以现金或贷方转账方式持有的EMTs的货币价值。赎回条件和费用必须披露，并且只能与EMTs发行人产生的实际成本按照比例相称地设定。如果EMTs发行人在30天内未满足EMTs持有人的赎回请求，EMTs持有人可以求助于保护资金的托管人和/或代表发行人行事的任何EMTs分销商。毫无疑问，这让潜在“被告” 的范围非常广泛，但却是对代币世界目前存在的广泛滥用现象的回应。

(5) 重要ARTs和EMTs的发行人。至少满足以下三个标准的ARTs和EMTs将在授权时被视为重要发行人，并将由监管机构每年重新评估：一是客户群规模超过200万自然人或法人;二是发行的资产价值或其市值超过10亿欧元;三是这些资产的交易数量和价值超过每天50万笔或每天1亿欧元;四是发行人的资产储备规模超过10亿欧元;五是在7个或更多成员国中使用。一旦被归为“重要”，ARTs和EMTs发行人将根据MiCA第98条及以下条款受到EBA的监管。此外，ARTs和EMTs重要发行人还要受MiCA第41条以及第52条规定的约束：一是特定风险管理要求的约束，例如采用和实施能够促进健全和有效风险管理的薪酬政策;对加密资产的保管进行多样化管理的责任等。二是根建立、维持和实施流动性管理政策和程序，以确保储备资产保持弹性的流动状态。三是在一定条件下还要提高自有资金要求，达到储备资产平均数额的3%。

上述规定简要总结为下表格。

(三)对加密资产服务提供商 (CASP, Crypto-asset Service Providers)的要求

MiCA第五编主要规范的是加密资产服务提供商。根据MiCA第3条第1款第8项和第9项的规定，CASP是指其职业或业务是在专业基础上向第三方提供一项或多项加密资产服务的任何人;加密资产服务(crypto-asset service) 是指下列与任何加密资产相关的任何服务和活动：一是代表第三方保管和管理加密资产;二是加密资产交易平台的运营;三是将加密资产与法定货币进行兑换;四是将加密资产与其他加密资产的交换;五是代表第三方执行加密资产订单;六是加密资产的存储;七是代表第三方接收和传输加密资产订单;八是提供有关加密资产的咨询业务。由上述可知，MiCA对CASP的范围界定比较宽泛。任何通过商业方式提供本条例中定义为加密资产服务的任何服务的人都将被归类为CASP，并且需要获得此类授权才能运营。只有在欧盟成员国之一设有注册办事处，并根据MiCA获得相关国家主管部门授权作为加密资产服务提供商的法人，才能提供加密资产服务。这表明位于非欧盟司法管辖区并希望向欧盟客户积极推广和/或宣传其服务的人员必须获得完全授权。加密资产服务并非所有法人都能提供的，其只能由在欧盟成员国设有注册办事处并根据第55条被授权为加密资产服务提供商的法人提供。根据MiCA第54条第1款的规定，拟提供加密资产服务的法人应向其注册办事处所在成员国的主管当局申请加密资产服务提供商的授权。而MiCA对申请需要提交的相关信息的清单也作出了明确规定，例如法人实体的详细信息、有关政策和程序的信息以及其拟议的运营计划，包括治理安排、风险管理和业务连续性计划等。

有必要说明的是，MiCA还对CASP提出了两条重要的要求，即审慎要求和组织要求。首先是审慎要求。MiCA规定CASP需要保持足够的资本以满足其审慎要求。在任何时候，他们都需要拥有等于或高于以下任何一项的金：一是根据所提供的加密资产服务，达到条例附件IV 规定的最低资本要求;二是上一年固定管理费用的四分之一，每年进行审查。其次是组织要求。MiCA规定加密资产服务提供商管理机构的成员应当在履行职责的资格、经验和技能方面具有必要的良好声誉和能力，并且他们应当证明自身确实有能力投入足够的时间有效履行其职能。

上述规定简要总结为下表。

同样值得注意的是MiCA对DeFi的态度。要求 DeFi 协议遵守与传统金融服务公司相同的许可和了解你的客户 (KYC) 要求——这是许多 DeFi 协议可能无法或不愿承担的负担。MakerDAO 联合创始人Rune Christensen 表示：“只有完全去中心化、本地化、下载的前端或完整的KYC在线前端才有可能实现。”

这让DeFi协议进退两难：要么转向某种程度上中心化的“混合金融(HyFi)模式以遵守欧盟法规，要么完全去中心化以避免MiCA的约束。完全去中心化的协议不受 MiCA 要求的约束，如MiCA第22条所述，“如果加密资产服务以完全去中心化的方式提供，且没有任何中介机构，则不属于本法规的适用范围。”

三、 执法机构和监管机构

MiCA的执法将由每个成员国指定的监管机构管理，并公布其清单，监管机构可以是新的或现有的机构，欧盟层面的监管机构是欧洲银行管理局(European Banking Authority, EBA)和欧洲证券及市场管理局(European Securities and Markets Authority, ESMA)。任何想要在欧盟境内从事加密服务的公司——无论是托管、交易、投资组合管理还是建议——都必须获得欧盟这27个国家金融监管机构其中之一的授权通过，加密资产服务提供商(CASP)只要在一个欧盟成员国注册并获得监管机构批准，就可以在整个欧盟范围内提供服务。在遵循共同规则的同时，各国的国家监管机构实际上将承担大部分执法工作。

据Coindesk报道，各成员国都在为执行MiCA作准备。MiCA虽然是一项欧盟级别的法规，但各国可以实施的技术标准可能略有不同，服务提供商和发行方应该密切关注。对于一些已经选择通过严格制度对加密货币进行内部监管的欧盟国家(如德国、法国等)，过渡到 MiCA 时代可能并不会发生较大转变。对于其他一些国家来说，这一变化可能意义重大，并给成员国当局带来新负担。据悉，各成员国正处于将 MiCA 转化为地方法律的不同阶段，至少有10个国家正在制定或已经制定了地方立法。成员国当局可以自行决定负责监管加密货币当地监管机构(在 MiCA 文本中称为国家主管当局 (national competent authorities, NCA))，如何实施 MiCA下的一些更灵活的技术标准(例如，豁免期或过渡期将持续多长时间，监管费用结构如何)，加密货币企业应该为合规做好准备，并注意国家层面实施过程中的细微差别。

一直在追踪各国立法进展的欧洲加密货币倡议 (EUCI) 联合创始人Marina Markezic表示，MiCA实施以后，各国的地方监管职责可能会由一国的市场监管机构和其中央银行(负责处理稳定币)分担。例如，法国已根据2023-171号法律第9条，指定其金融监管机构法国金融市场管理局 (AMF) 和银行管理局法国审慎监管管理局 (ACPR) 作为其 MiCA 的监管机构。AMF表示，目前它正努力使现有数字资产服务提供商法规的要求与 MiCA 下的授权要求保持一致。克罗地亚的目标是建立类似的机制，一旦国家立法通过，MiCA的执行、监管将由克罗地亚国家银行和金融监管机构HANFA承担。斯洛伐克和匈牙利等一些国家没有两家金融监管机构，因此加密货币监管将完全由其中央银行负责。匈牙利中央银行(MNB)则被其国家的MiCA立法指定为该国的加密货币监管机构。立陶宛银行董事会顾问Rosvaldas Krušna表示，鉴于立陶宛拥有约 580 家加密资产服务提供商，加密货币公司需要获得批准这一新要求将给负责许可事宜的央行带来重大挑战。

四、 Grandfathering Periods——过渡时期

各国在实施 MiCA 时可能存在分歧的一个方面是grandfathering periods，即加密货币公司在过渡到新制度期间被允许继续按照旧规则运营的时间。尽管 MiCA 允许各国可选择18个月的过渡期，但ESMA随后呼吁将过渡期限制为 12 个月。以下为各国监管部门在接受CoinDesk询问时给出的答复。

西班牙金融监管机构国家证券市场委员会 (CNMV)表示，西班牙将实行 12 个月的过渡期，在此期间，获得 MiCA 授权的加密货币公司和未经授权的公司将“同时”运营。芬兰金融监管机构FIN-FSA表示，芬兰尚未决定是否对在该国注册的加密货币公司实施过渡期，因为该国仍在准备国家立法。拉脱维亚中央银行Latvijas Banka金融技术监管部门负责人Marine Krasovska表示，该银行计划在六个月的过渡期后于 2025年1月1日启动许可流程并接受申请。她补充说，为了简化流程，它将预先评估有兴趣在该国运营的加密货币公司。荷兰金融监管机构AFM表示，它已从 2024年4月22日开始接受加密货币公司的许可申请。如果获得批准，许可证将于 2024年12月30日与 MiCA 一起生效。AFM 表示，该国中央银行(DNB) 将负责稳定币监管。

五、 MiCA对加密货币行业的影响

临近MiCA生效时间，主要加密货币交易所如Binance、Kraken和OKX正在考虑在其欧洲平台上下架Tether的USDT。早在今年3月，第四大加密货币交易所OKX就停止支持欧盟境内的USDT交易对(USDT trading pairs)，但继续支持其他稳定币，如 USDC和欧元对(euro-based pairs)。 OKX 在一份声明中表示，今年的重点是扩大欧元对流动性，让OKX成为欧元兑加密货币现货交易的首选场所，下架当前的 USDT 对只会影响一小部分用户。

币安(Binance)宣布将在MiCA生效后，限制欧洲经济区用户使用未经授权的稳定币，逐步引导用户使用受监管的稳定币。尽管不会下架现有的未授权稳定币，但将其设置为“仅卖出”模式，以便用户转换为比特币、受监管的稳定币或法币。

Uphold(Ripple 按需流动性 (ODL) 合作伙伴)宣布，由于欧洲经济区即将于6月30日实施MiCA监管，自7月1日起该平台将停止对多种稳定币的支持。受影响的稳定币包括Tether(USDT)、Dai(DAI)、Frax Protocol(FRAX)、Gemini Dollar(GUSD)、Pax Dollar(USDP)和TrueUSD(TUSD)。Uphold建议用户在6月27日之前将其持有的相关稳定币进行转换，以避免在6月28日自动转换为USDC。

Kraken表示正在根据欧盟新规则审查 Tether 的地位。该交易所正在积极权衡USDT上市的利弊，并可能根据正在进行的审查决定将其退市。

MiCA对稳定币发行人的要求给目前使用的几种美元支持稳定币带来了一定程度的不确定性，可能会导致替代稳定币的采用率增加，欧元支持的EMT可能会越来越受欢迎并在MiCA建立的监管环境下蓬勃发展。根据加密分析公司Kaiko Research的数据分析，受益最大的是Circle Internet Financial Ltd.发行的的USDC，得益于其在法国获得的EMI许可，预计将在欧洲市场扩大影响力。相反，Tether发行的USDT及其他未获得必要许可的稳定币将面临挑战，可能被迫退出欧洲市场。尽管如此，欧元支持的稳定币短期内仍不可能达到或超过与美元支持的稳定币的交易量，或取代它们在交易对中的地位。

未来，以 Tether 为代表的稳定币发行商将面临较大的合规改革成本。为了应对这些挑战，发行商应积极推进自身的合规进程，与欧盟监管机构和第三方审计机构建立良好合作关系，以提高其市场信誉和竞争力。例如，Tether与全球第五大会计师事务所 BDO International 的意大利分公司合作，后者将负责审计该公司的储备金保证和证明报告，并计划将审计报告的发布频率从每季度改为每月。

MiCA未来很有可能成为加密领域的GDPR(在隐私领域成为几乎全球采用的监管标准)，或将在其他司法管辖区(尤其是在加密资产金融监管方面没有太多经验的司法管辖区，如中国)制定自己的加密资产框架方面发挥巨大作用。仔细研究 FSB(金融稳定委员会)针对加密服务提供商和 “全球稳定币安排”的报告建议，就会发现 MiCA 概念对全球标准制定机构具有重大影响。欧盟市场是世界上最大的内部市场，拥有4.5亿相对富裕的消费者。凭借其庞大的市场规模，MiCA 可以说服世界各地的许多公司采用 MiCA 的标准来运营。在 MiCA 的框架下，稳定币发行将变得更加合规和透明。Tether 等稳定币发行商需要加速合规进程，以适应新的监管环境，并在欧盟市场中保持竞争力。