中指院发文称，收回后能够产生增量价值、实现资金平衡的存量闲置土地，或是地方政府在有限的资源下着力收购的重点，只有产生增量价值才能更好地发挥政策的综合效果，使地方政府、企业、市场多方受益。若要推动地方政府加快收购存量闲置土地，当前仍有多个关键点有待破局。

11月11日，自然资源部对外发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号），明确了收购目的、收购标的物范围、收购价格要求等多个方面，242号文落地也标志着专项债用于土地储备的正式重启，解决了收购存量闲置土地的资金“卡点”问题，有助于提升地方政府收购存量土地的积极性。这项政策若能加快落实，有望取得“一举多得”的政策效应，盘活存量土地或是促进2025年房地产开发投资、新开工企稳的关键。

01盘活闲置存量土地存在多项“卡点”，收购资金、收购价格等是面临的主要困难

此前在5.17国务院政策例行吹风会上，自然资源部提出了妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施：一是允许企业按照程序合理调整规划条件和设计要求，更好地适应市场需求；二是促进市场流通转让，发挥土地二级市场作用，支持预告登记转让和“带押过户”，鼓励转让或者合作开发；三是支持地方按照“以需定购”原则，以合理价格收回闲置土地，用于保障性住房建设。

随后6月自然资源部和国家发改委发布《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（104号文），明确了处置闲置存量土地的三个方面18条举措，但截至目前整体实施进展缓慢。据中指调研，盘活闲置存量土地面临多个“卡点”问题，主要包括以下几个方面：

（1）地方政府对存量土地的盘活和退换积极性不够，不愿新增债务回购土地；

（2）多数地方政府不愿意接受跨区换地，因为涉及到不同财政主体，各区之间的利益难以协调；

（3）关于原地块的回收价格，企业和政府难以达成一致，若按当前市场价收回，企业参与意愿不高；

（4）土地类型的调规限制多，且涉及需要补交地价；

（5）部分退换地、调规项目会涉及到重新分割红线、分宗退地，且需要征求小区已售部分产权人的征求意见，但目前很多城市未有操作先例，地方政府对于重新划分红线和分宗地块的积极性不高。

02专项债用于收购土地，解决资金“卡点”问题，提升地方政府积极性

2019年9月国常会提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”，各地停止了土储专项债的发行。2024年10月，财政部在新闻发布会上，明确指出“允许专项债券用于土地储备”，11月自然资源部发布通知（242号文）鼓励地方利用专项债收回收购存量闲置土地，意味着专项债用于土地储备正式重启。本次地方专项债使用范围扩大，解决了地方政府收购存量土地的资金“卡点”问题，有助于提升地方政府收购积极性。

图：历年专项债用于土地储备的政策梳理

资料来源：政府网站，中指院综合整理

“242号文”明确了收购目的、收购标的物范围、收购价格要求等多个方面，若地方政府能加快落地执行，有望产生“一举多得”的政策效应，一是有利于地方政府提升土地资源利用效率，减少市场存量房地产用地规模，改善土地供求关系，同时部分优质项目再入市也有助于增加地方土地出让收入；二是可以增加企业资金流动性，有利于房企集中资金用于保交房，改善市场预期，同时也有助于改善企业的土储结构；三是可以提供满足市场需要的新产品，进一步改善供求关系，这些均有利于促进房地产市场止跌回稳。

除此之外，收储后形成“净地”“优地”，也有利于补齐公共服务设施短板改善环境，满足居住需要，同时可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资。

03加快推进地方收购存量土地，中指的破局思路

对于地方政府来说，收回后能够产生增量价值、实现资金平衡的存量闲置土地，或是地方政府当下着力收购的重点。在当前的市场环境下，梳理清楚什么类型的土地可以产生增量价值、如何落地增量方案等问题是破局的关键。

为了加快推动地方利用专项债收回收购存量闲置土地政策落地见效，中指认为可以从以下几个方面破局：

第一，在落地路径上，企业对自身地块最为了解，企业可以针对地块提出方案，地方主管部门以需求增量、投资增量为原则审核纳入储备库，并会同其他部门进一步立项申请专项债，更有利于提高收购效率；

第二，在城市选择上，优先聚焦核心城市，让有限的资源发挥更大的效果。核心城市人口持续流入，未来房地产市场仍有较大发展空间，收回的土地更能通过调规、置换等方式产生增量价值，促进市场进入新循环；

第三，在企业类型上，避免地方政府与国企平台内部循环，加大对民企的支持力度，增加收购民企项目比例，促进收回的土地可以形成有效供给。

另外，针对收购价格，“242号文”明确。值得关注的是，